这一标准一出，人们的第一反应是：这个政府文件管用吗？ 因为此前，类似的政府文件也下发了不少，但均不影响圈地运动的大规模进行。近十余年整顿土地市场的历史，只记录着中央政府号令不灵的败绩。
分析近几年房地产市场调控中中央与以地方政府为主体的利益集团之间的博奕，可以充分看出后极权时代中国政府内部控制机能严重衰退的各种征兆。
政府下了多少道整顿土地市场的“金牌”？
上一世纪90年代初期的第一轮“圈地运动”之后，中国政府推出《中华人民共和国城市房地产管理法》，该法律于1995年生效，其中最重要的一条就是规定凡两年不开发的土地必须无偿收回。但法律尽管颁布，囤积在开发商手里的土地还是越来越多。于是中国政府在1999年出炉的《中国人民共和国土地管理法》中再次重弹这条法律规定：两年不开发的土地无偿收回。
除了法律规定之外，中国政府在文件中也多次强调这同一内容。在2005年8月22日发改委下发文件之前，中国政府其实已经多次下达过类似文件：
2003年7月18日，国务院办公厅下发了《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》；8月，国务院办公厅又发出了《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。
2004年，国土资源部也曾经要求在8月31号之前清理逾期不开发土地，当时因为中央政府做足一副雷厉风行的高姿态，这一文件被称为“831大限”。然而这一大限并未成为各地房地产商的大限，倒仿佛成了中央权威的大限。 2005年5月11日，中央政府只好再贾余威，由国务院办公厅转发了建设部、国土资源部等七部委《关于做好稳定住房价格工作的意见》，该意见除了规定通过税收、土地、金融等一系列政策对供需双向调控，稳定房地产价格之外，再次强调闲置土地在1－2年之间，由政府国土部门征收闲置费；超过2年不开发，无偿收回。
清理闲置土地，经中央政府在短短几年内多次下达相同内容的文件反覆强调，且还无法收效，只能证明中央政府内部控制机能严重衰退，所谓“法律”与“中央文件”被地方政府与房地产开发商视如无物。在中央政府与地方政府的利益博奕中，中央政府虽然有法理上的权威，却号令难行。而地方政府不遵守中央号令，中央亦无可奈何。这一点只要从清查土地的反腐成绩单就可见一斑：2003年全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案件16.8万起，有738人给予党纪政纪处分，134人追究刑事责任。按照这次公布的“反腐”政绩推算，每一起土地违法事件就算只有一位责任人，也该有16.8万人，如此多的依靠土地获利者，却只有不到1％的违法者需要承担“刑事责任”，说明腐败获益的违法成本相当低微。官员们只要付出如此低的“违法成本”，就可以获得相当高的腐败收益。由此可见，这一“反腐成绩单”显示的不是中央政府权威的实现，而是中央政府权威的严重衰退。你看，中央政府高高扬起了清查土地违法的反腐大锤，但落在锤下的只是几只倒霉的中小苍蝇而已。
只要明白了中国政府内部控制机能严重衰退这一事实，就会明白为什么中国政府高唱了一年多“宏观调控”，并将房地产市场选为调控的首要领域，但一年半以来，中国的房地产价格仍然有如吃了兴奋剂，一直上扬。
是谁在力挺各地房地产市场？
国家统计局公布的数据显示，2004年，全国房屋销售价格比上年上涨9.7％，涨幅比2003年高出一倍。今年一季度房价继续“高开高走”，上涨 9.8％。而抑制房价难以见效的原因，则是因为土地交易价格的猛涨。在国家统计局监测的35个大中城市中，住宅用地交易价格比去年同季涨幅超过10％的城市有11个，其中杭州地价同期涨幅高达37.0％，宁波地价上涨24.5％，上海地价也涨了12.8％。上海、浙江商品房价格快速上涨的一个重要原因，就是土地成本在房价中的构成比例超过全国平均占房价三分之一的标准，达到40％以上。
对这一现象，前一向中国传媒炒作“地荒论”，认为土地资源的稀缺，将会导致房地产价格的持续上涨。珠海市与东北地区的地方政府主管城市建设的官员们公开表示“当地的房地产价格还未能体现本市土地真正的价值”，言下之意是房价还不够高，还有上涨空间。地方政府在房地产市场的运作上，明显与中央政府的要求背道而驰。
是什么使得地方政府要刻意违背中央政令？只有两个字：利益。这“利益”，既包含地方政府部门利益，当然更包含地方官员们的个人私利。
只要去过中国的大中城市的人，对中国各地政府“经营城市”的热情都会印象深刻。从表面上看，经营城市似乎是各地政府的政绩观在起作用，但实质上完全是出于经济利益驱动，“经营城市”的实质就是政府炒地，以地生财。而地方政府之所以能够以地生财，完全是因为中国房地产业发展的“中国特色”，那就是是城镇土地由政府垄断与供给。中央政府在城镇土地制度改革中，除了赋予各级政府制定各类政策措施的权力，并给地方政府、尤其县市级政府以事实上的土地所有权，其资产性收益和大部份税费也归地方所有，实现“土地收益”顺理成章地成了地方政府增加地方财政收入的法宝。
可以说，在地方政府招商引资、拍卖土地的过程中，在此过程中，一些地方政府事实上成为房价地价连年疯涨的主导者和参与者。并逐渐形成了地方政府对土地收益“第二财政”的高度依赖性。
地方财政过度依赖房地产
下列数字或许可以让人管窥蠡测到地方政府在土地收入上获得多少利益。2001－2003年间，地方政府的土地出让收入达到9,100亿元。可供比较的是，在实施积极财政政策的1998-2003年的5年间，全国发行国债也不过9,300亿元。这足以说明，土地已经变成地方政府名副其实的“第二财政”。事实上，在许多地方土地收入已经占到地方财政收入的一半。
时至今日，一个庞大的房地产利益集团正在形成。在这个利益集团中，地方政府、银行和房地产商形成了一个“铁三角”利益同盟：地方政府从房地产商那里得到的是高额的地价回报和政绩；银行获得了回收速度相对较快、投资回报相对稳定的优质贷款；房地产商获得了20％以上的收益率。在“铁三角”的价格共谋下，中国房地产市场逐步背离了市场经济发展的规律，土地招标拍卖制度调控市场的功能被忽略，反而成为抬高地价的利器。如杭州市的地价在2004年一、二季度惊人地比2003年同期上涨了52％和81％，就是因为政府操纵土地拍卖过程。江苏一家房地产公司的老板向记者爆出“猛料”：不少地方出让土地的收益成为政府财政收入的重要来源，卖地越多，政府“手头”越活；价格越高，收益越多。有个城市为了抬高出让土地的价格，特意请他们这家公司来当“讬儿”，与外地投标企业竞价。
在目前的“铁三角”利益格局下，尽管中央政府再三发文强调调控房地产市场，但地方政府出于本身利益考量，还是从本地财政收入出发制定土地供应政策和土地定价政策，使其辖区内房地产市场保持涨势。这就导致这一轮宏观调控中房地产市场这一块出现了中央和地方各唱一个“调门”的现象。就在今年5月七部委稳定房价的意见出台后，一些地方政府还在为房地产商们吃“定心丸”，各地以地方政府为后台的强掠民财的征地与拆迁还在如火如荼地进行，民怨已成鼎沸之势。
地方官员为何热衷开发房地产?
地方政府既然成为房地产业的“铁三角”利益集团，地方政府的掌权官员们自然是受益者。记得笔者以前曾分析过房地产业的暴富流程：制定圈地计划→贿买政府土地批租部门（国土局）→最低首付资金→取得可套取银行贷款的土地手续→利用承建单位资金开发→贿赂银行主管获得抵押贷款→基本完成收益周期。换言之，房地产开发商要想发财致富，其中第一个重要步骤就是与政府官员合作，这也必然导致土地开发成为贪污腐败高发领域，据国家审计署对外透露的说法是：中国的问题高官80％以上与土地有关。
中国的政府官员们当然很清楚“土地使用审批权”的含金量，只要有可能，地方政府官员莫不实行土地审批“一支笔”，利用审批土地或从中直接索贿，或充当某利益集团代言人，先将土地审批给房地产开发商，再从中捞取各种形式的“好处费”。被判处死刑的安徽省原副省长王怀忠在阜阳任职期间，许多开发商申请使用土地不去找土地主管部门，而是直接找王怀忠。1993年至1999年，阜阳城区共出让土地179宗，其中王怀忠直接插手干预的就有79宗。阜阳市一些权利执掌者上行下效，造成阜阳市城区国有土地资产流失累计损失高达4亿多元，这笔损失还不包括造成的巨额浪费。而被夺去土地的农民们成群结队前往安徽阜阳市委市政府上访请愿，到现在也没有得到补偿。
原全国人大副委员长、广西壮族自治区原区委副书记、自治区政府主席成克杰、原国土资源部部长田凤山、辽宁省沈阳市市长慕绥新、湖北省常务副省长孟庆平、江苏省建设厅副厅长杨秀珠等人的贪污腐败收入，均有很大部份来自于审批土地。
全国积压的土地有多少？
针对房地产市场“铁三角”利益集团炮制的“地荒论”，七月份，国土资源部副部长鹿心社公开予以驳斥，认为这是某些利益集团别有用心制造出来的论调。事实上存在大量闲置土地。只是地方政府出于自身利益考虑，对中央的政策采取消极态度抵制。
圈占的土地到底有多少？据中国政府公布的数据，全中国各类开发区规划圈占了3.6万平方公里土地（360万公顷），相当于台湾的总面积。这些圈占的土地大都荒芜闲置。国土资源部今年组织了一次闲置土地调查，得出的结论是现在开发商手里逾期没开发的土地将近40万亩（约等于26,666公顷）。 以上海为例，2004年年底上海市官方公布闲置土地达3,600公顷，但外间传闻的闲置土地数量更大，上海地产集团的副总裁曾经写文章说，估计上海闲置土地高达 5,000公顷。
号令不行，标志中央政府内部控制机能衰退
贪官与房地产商陶醉在叮当作响的金钱声中，他们当然听不见失地农民与城市被拆迁户流离失所后的啼饥号寒之声，因为对这个国家最后负责的并非他们。
中央政府在难以继续装聋作哑之后，也下达了一些文件声称“整顿”。但从中央政府与“铁三角”利益联盟的较量中，失败的是中央政府。
据国土资源部统计，自1997年至2004年，中国耕地7年间整整减少了1亿亩。失地农民数量约为5,093-5,525万。如果加上因超生等原因没有分到田地的人口，中国没有土地的农民则超过6,000万人。这么多失地农民，必将成为中国社会一股不稳定力量。而耕地锐减的另一个结果是粮食大幅度减产，中国这个人口大国的储备粮目前已降到70年代的水平，形势相当严峻。
但政治上的最高责任人中央政府除了不断下达文件之外，面对在自己姑息纵容下日益坐大的地方利益集团也无可奈何。从这种无可奈何当中，人们可以看到中国在邓后的极权社会行将崩解的征兆：尽管中国政府对民众的控制还相当强有力，但其统治集团内部的控制机能却已经严重衰退。统治精英之间的不同利益集团虽然因为出于功利主义和工具主义关系结成针对社会弱者的不神圣同盟，但除了利益之外，它们已经再也找不到任何集体行动的理由与动员口令。这也是近年来频发的“圈地运动”虽然已经引发了无数社会反抗，中央政府三令五申整顿“土地市场”，而地方政府为主角的“铁三角”利益集团仍然置若罔闻。
可以断言，发改委最近下达的这一整顿土地市场秩序的“标准”，最后将如它在前几年相继下达的几个姐妹文件一样，无疾而终。 ◇(文章仅代表作者个人立场和观点)
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