崩溃的边缘——中国农村的基层债务危机

作者按：基层政府的债务，实际上是中央政府通过分税制改革，把财力向中央集中，却继续让基层政府承担农业基础建设、义务教育、卫生医疗等开支造成的历史欠债。是中央政府在税基很小、负担很重的农村一次分配的不合理和二次分配的缺失的双重背景下造成的财政包袱。是中央政府的信用透支，它既造成了基层政府公信力和执政力的降低，恶化了干群关系，又破坏了长久以来的农村金融秩序，延缓了农村的资本化过程，实际上使“三农”问题的解决更加困难。

　　* 基层政府穷到什么地步了呢？在安徽某镇，连镇长办公室的电话都因为欠费停机了。安徽省平芋镇政府因为还不起酒楼的钱，政府办公大楼被法院判给了债权人。

　　* 基层债务已经造成部分地区基层政府的瘫痪。湖北一些欠债的基层，镇长、乡长都纷纷外出打工了；河南某镇，除了镇长、副镇长还上班，其余人都已经“罢工”。

　　* 据农村问题的专家估计，县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

　　如果按照李昌平的定义，把县、乡、村三级行政组织所欠的债务叫基层债务，其中不包括国有企业、集体企业和事业单位所欠的债务。那么具体数字到底有多少，是谁也说不清的。

　　山东一个3万人的中等镇负债4000多万元，2000年对四川省的100个乡镇政府的抽样调查表明，有82个有明显的债务，46%乡镇政府债务高于100万元，有一些高达120万元。个别乡镇政府甚至已用光了2015年的预算收入。截至2003年底，四川省县级政府债务总额达739.2亿元，平均每个县负债4.11亿元。其中乡镇债务279.73亿元，平均每个乡镇负债552万元。（1）安徽省凤阳县，2003年一年形成的债务是1.13亿。（2）1999年来自湖南省的一份调查表明，大约2000个乡镇政府中的88%有明显的债务；有一些在1999年之前已经用光了2003年的预算收入。

　　《四川日报》的记者在川、鄂、湘三省采访结果显示，三省县、乡、村普遍存在巨额债务。四川省乡级债务达142亿元，村级负债39亿元。全省负债亿元以上的乡镇7个，负债500万以上的村有5个。部分地市所有乡村都负债，地处该省最富庶的成都平原的德阳市乡镇平均1520万元。同时，不良债务巨大，该省乡村逾期债务达123亿元，占债务总额的68%。湖南省乡镇负债面高达88%，湖北省连“经济十强县（市）”的县、乡、村三级都普遍债务累累，其中“首强”仙桃市光市级财政负债就达1.4亿元，而另一“十强”天门市则已超过4亿元。湖北省天门市现有村级债务总额为3.34亿元，村平近50万元。安徽省和县2002年全县县级负债1.5亿元；乡镇负债8865万元，比上一年增加了700多万元，其中负债最高的乡镇达1784.9万元，乡镇平均负债422.1万元。云南省有乡镇1590个，建立乡镇财政机构的有1578个。2000年全省乡镇赤字4.8亿元，隐性赤字为9.3亿元，乡镇债务为38.2亿元，平均乡镇负债331.4万元（按1578个乡镇计算）。

　　江汉平原某县的村级债务5.5亿元，乡级债务（含管理区）3亿元，县级债务1.5亿元，三级债务共10亿元。在江汉平原，该县基层债务不是最多的，属中等水平。（3）

　　江苏省宿迁市截至到2001年底，全市115个乡镇（街道办）都有不同程度的债务负担，负债总额达13．36亿元，乡镇平均负债1161．5万元。

　　中南大学商学院国贸0203班大二女生曹裕在致温家宝总理的信以及《关于湖南省桃江县花果山乡政府负债情况的报告》，》透露：该乡政府负债高达400多万元。（4）

　　有的地方，欠100多万元高利贷的村都有不少。富饶的江汉平原如此，全国其他基层组织可见一斑。

　　根据《新闻周刊》记者获取的权威数据，湖南省乡镇负债总额为85.4亿元；浙江省乡镇政府负债36.4亿元。这个数字并不包括乡镇政府下属的企事业单位和农村集体经济组织所欠下的债务；安徽省乡镇债务总额为59.23亿元。

　　剔除2000年以来的债务增长，按照湖南、浙江、安徽三省截至1999年底的负债总额进行匡算，平均每个省60亿元。

　　1999年，国务院办公厅曾经下发了《国务院办公厅关于彻底清理乡村两级不良债务的通知》。但是清查的结果并没有对外公布，据外界猜测当时乡村两级债务已经达到2000多亿。所谓的彻底清理，也无疾而终。基层政府的债务终于一拖再拖，终成沉疴。

　　最近北京的农业问题专家开列了这样一组数字：中国镇政府的财政债务每年以200多亿元的速度递增，预计当前的乡镇基层债务额超过5000亿元；其中乡镇一级净负债超过2300亿元，村级预计达2500亿元。（5）。如果考虑到县级财政和乡镇财政的比例，那么县以下（含县）的基层债务总额超过8000亿。

　　如此巨额的债务，在世界范围内也是罕见的。因为这一数字与1999年整个农业的产值24519.1亿相比，其比例之高令人触目惊心。在外国足以导致政府破产或者执政党下台。那么这些债务到底是何时形成的？债务比例有什么构成？有哪些债权人？农村基层债务到底应该怎么消化？是像国有银行商业化改革一样由中央财政“注资”；还是有地方政府自我消化？还是让那些无法还债的政府破产？回答这些问题，需要的不仅是直面现实的勇气，更需要从当事人政治力量的博弈和该问题在执政党视野中的利害来分析。

　　一． 基层债务的行成过程、特点和原因。

　　有些研究者认为县级财政之所以有债务，是因为地方政府想出政绩，搞了一些形象工程。那么钱从哪里来？他们只能从国有银行借到钱。所以“县级财政的债务其实也就是银行的不良贷款”。（6）实际情况正好相反，众所周知，1997年中央召开的全国金融工作会议和中发（1997）19号对国有银行改革作了总体部署，国办发（1998）120号文转发了《国务院转发中国人民银行国有独资商业银行分支机构改革方案的通知》，明确要求工农中建在2000年前要撤并10%的县支行。中国银行首先撤销了原省分行所在地的26家市分行，实现省市行人财物资源的重新组合。在1998～2000年3年间，中国银行机构总数减少2284家，下降15%。县及县以下机构网点占中行机构的份额也由1997年底的56.2%下降为41%。四大银行更是严格控制在农村的信贷量，向上收缩信贷权。所以，县级债务银行不可能是最大债权人。

　　那么债务到底是怎么形成的呢？我们不妨先看一个个案。

　　请看《一个镇长的自白－－－－农村基层的债务是怎样欠下的》，作者是一名在基层工作多年的镇长，他所在的镇人口4万，负债1300多万元，财政赤字240万元，而2001年同级财政收入只有134万元。他说“据我所知，全县60多个镇乡90％都负债。我镇负债的主要构成，一是原来政府办的农村合作基金会清盘关闭后，为清退农民本金，镇政府把所有的钱全赔进去后，还向中央专贷400多万元；二是基层供销社原来大量吸收农民入股，成为变相的银行，高息揽储。由于经营不善，管理混乱，严重资不抵债，清理整顿后，要退农民的钱，也由政府兜底，已专贷100多万元，而且还有300万元本金无钱退给农民；三是“普九”工程欠款；四是其他工程建设欠款；五是欠上级水费、公路款等。财政赤字是因为发不起工资，县财政超调资金形成。本级收入134万元，而教师和公务员工资一年就320多万元，怎能不赤字？”。甚至为了完成税收任务，确保工资发放，一些镇乡领导个人借钱垫税，因为连预征的对象也没有了。基层政府借钱垫税，加重了债务，却也实出无奈。他说“我们也理解县上的困难，为保工资，上半年已借了几千万元，以收定支也是迫不得已。税收“空转”已经十分严重，有的镇乡一年税收“空转”高达三十四万元。全县去年年底预征和空转的税收应该是个不小的数字。 ”（7）

　　再以李昌平所在的湖北监利县为例。该县1995年以前基本不欠债，且有80%乡村有节余，从1996年开始，全县债务每年以2亿元速度增长。农民负担款征收慢，上面追得紧，乡村为了“抢先完成任务”－－借债；机构和人员增长快，行政支出不足－－借债；抗灾－－借债；修房子、买车子－－借债；还旧债－－借新债。当民间借债有了一定的规模以后，就形成了债务的恶性循环，该县每年支付基层债务的利息在1.7亿元以上，而每年农民合理负担总额也没有1.7亿元。（8）

　　从宏观环境来讲，1994年的税收改革，影响了地方政府的财政收入。虽然1994年的税收改革本质是建立税收共享体系，然而，这个体系使中央政府享有税收收入的大部分。1980年，地方政府税收收入占整个政府收入的75%，而2001年只占整个政府收入的不到48%。1980年，地方政府开支占整个政府开支的46%，而2001年占整个政府开支的近70%。同时，随着中国经济逐渐走出短缺经济阴影，地方政府拥有的乡镇集体企业的效益下降，导致地方政府财政收入的大大减少。另外，1994年在实行分税制改革时，中央政府与地方政府的事权划分未能彻底进行，地方政府公共管理职能和经济发展任务并由此造成的开支压力不断增大，而财政集中度反而大幅提高：中央财政收入占全国财政收入的比重从1993年的22%大幅提高至2002年的54．9%，省级政府集中的财力也从1994年的16．8%提高到2000年的28．8%。地方政府的财源明显不足，因而不得不举债度日。然而，这仅仅是构成基层政府“债务机制”的因素之一。更多的因素，则表现在基层政府在举债问题上严重缺乏自我约束，甚至违背基本的“借贷规律”。（9）

　　从1960到1985年的各年，地方政府均有预算盈余。从1986到1993年，地方政府在一些年有盈余，在另一些年是赤字。1994年的税收改革完全改变了这一局面。地方政府预算从1993年的61亿元盈余一跃成为1994年的1727亿元赤字。从1994年开始，各省每年均有预算赤字。地方政府的赤字从1994年到2001年以16%的年增长率增加。基于2002年预算，地方政府的债务在2002年将达到3630亿元，比2001年增加了25%！

　　最近几年，中央政府的财政收入占整个财政收入的约50%，但却仅仅支付了整个政府支出的大约30%。地方政府请求中央政府拨款，中央政府酌情将款项拨回到地方政府。即使是最富有省份也需要大笔的中央返还才可付清其预算赤字。例如，1999年中央政府向广东省返还208.6亿元，占该省预算收入的27%；对上海返还229亿元，占上海预算收入的54%；对江苏省返还203亿元，占江苏预算收入的59%。

　　在这样一个背景下，从1996年开始，基层债务开始大规模的出现了。

　　1993年，农产品开始大幅涨价，农民收入有了很大的增长，农业税和各种乱摊派大幅增加，县乡村三级日子好过了：工资大涨；机构和人员膨胀；奢华作风开始盛行，房子、车子、手机、电脑等越配越高级，公费考察从国内发展到国外，从主要领导发展到一般干部，甚至村民办教师、小组长也要出去“考察”。1996年，农产品价格开始下滑，内地乡镇企业也大面积滑坡，中央出台减轻农民负担的13号文件，县乡村的收入增幅减缓，有不少地方出现了负增长。但是，支出却刚性增长。借债成了普遍采用的缓解财政危机的办法。由于国有商业银行退出县域经济，农村信用社实力有限，借债的手伸向了民间，一种方法是成立农村合作基金会，高息揽存，用于政府消费；另一种方法是直接找民间拿月息30‰的高利贷。部分基层干部参与其中。由于高利贷管理混乱，“营运债务”一度发展成为某些干部的生财之道。

　　为了吸纳更多的钱维持债务的恶性循环，民间借贷的利息从月息15‰增加到了现在的30‰，有的地方达到40‰以上。这样债务规模越来越大，增长速度越来越快，潜在的危机也越来越深重。

　　一些地方政府大办农村合作基金会和供销社，吸收社会资金入股曾一度火热，信用社高息揽储，年息高达18％甚至20％以上。基层政府和供销社根本没有管理金融的能力（其实基层供销社早已亏损严重，全靠不断增长的股金撑着，加之长期政企不分，体制僵化，早就隐藏着巨大的风险），使这些金融机构严重亏损。由此造成农民的损失，只得由政府来兜底。

　　再以四川省为例。全国人大代表、原四川省委常委、省纪委书记沈国俊认为，该省的基层债务来源有三：一是清理整顿地方金融问题时，对部分个人债务采用了政府兜底的方式，使政府背上沉重的债务负担；二是基础设施、农田水利等设施建设，社会效益显著但经济效益微弱，还贷资金严重不足；三是政府外债巨大。他说“基层政府的相当一部分负债是为了改善乡村学校、道路、水利、广播、卫生、通讯等公共设施而形成的。”（10）

　　正如一位乡镇干部所描述的，债务政府通过三个阶段形成了。第一阶段跟银行、信用社、合作基金会借。刚开始想到的当然是银行，借多了，银行惜贷，再找信用社，信用社差不多是‘自己’的嘛。信用社抗不住了，就打合作基金会的点子。这一阶段占总债务的三分之一。

　　第二阶段跟单位借。银行等金融单位的路子死了，就靠面子找其他单位，或者是好的厂矿公司，或者是县里的其他日子好过的部门，这一阶段的借款占总额也有三分之一。

　　第三阶段，跟老百姓借，跟私人借。走到这一步委实是不得已，眼看我们的偿还能力萎缩为零。连单位都不借了，只好打起民间资本的主意。我们许诺的利息很高。中国的老百姓，尤其是没见过世面的农民，起初特别相信镇政府，又说是高利息借钱，他们忙不迭地送钱到政府，有的还托人找关系借钱给政府。这个阶段和其他乱七八糟的欠债合在一起，占总额的三分之一。（11）

　　从我所看到的各种调查报告、媒体报道和在农村的经历看，基层债务具有以下特点：

　　1. 债务面广，数量巨大，利息负担高。浙江丽水的审计部门对该地区194个乡镇赤字情况进行审计发现：有赤字的乡镇多达161个，覆盖面将近90%；内蒙古巴盟地区今年的调查显示，全盟乡级负债面达95%，村级负债面达90%，几乎所有乡村都有负债。（12）湖北乡级负债面在95％以上，村级负债面也在90％以上，几乎是乡乡有债，村村欠钱。（13）乡村两级的债务，很少是按国家规定的金融利率借款，基本上是高息借贷。湖北省监利县棋盘乡从1996年元月到1999年底民间贷款年利率为18%；从2001年元月1日起的民间借贷按年利率10%计算。同年银行的贷款利率是2.86%。

　　2. 债务累积时间长且呈逐年蔓延趋势。再以湖北监利为例，该县县、乡、村各级共负债10亿元，已有很多村因欠债无法向乡镇交帐（包括农业税和“三提五统”），乡镇没有向县财政“结帐”，完不成财政上缴任务（这样的乡镇预计今年达到一半），各级政权组织都靠想方设法继续借债维持“生存”，全县光债务利息一年就要三千万元。湖南省湘潭县射埠镇、石潭镇、中路铺镇近两来年均递增57%，净增债务1865万元。债务象“滚雪球”一样越滚越大，财政危机象火一样自下往上继续蔓延。

　　3. 债务人主体多元。既有政府欠银行和其他金融机构、欠上级政府，也有欠群众（民间借贷）、个私老板，还有大量拖欠干部教师工资。既有内债，也有外债(世行贷款和外国政府借款)。湖北监利县县、乡、村三级十亿元债务比例构成，分别为欠国家债务（包上级政府和国有银行）30%，全县欠发工资20%，民间借贷50%。仙桃市市级财政的内、外债比例是4：3。

　　4. 不良债务占绝对比重，债务人无法主张权利。无法主张权利的情况有两种，一是找不到责任人，继任的基层领导又不愿承担；而是基层政府赖着不还，债权人就算到法院去告，法院也受制于地方，不敢受理或执行。况且在中国诉讼的费用之高昂，足以令很多债务人望而却步

　　5. 债权刚性弱、债务刚性强。政府债权难以收回，减债难度很大。四川省乡村两级106亿元的债权，多为不良债务，其中所属企业、外单位欠款和农户欠“三提五统”资金达65亿元，收回难度相大，要么所属企业倒闭或无力偿还，要么农户以一些历史遗留问题为借口而故意拖欠不交。同时，历史积存下来的其他25亿元应收未收款收回难度更大。然而乡村债务的“债主”主要是国家银行和信用社；农村合作基金会和单位、个人，这些债务具有很强的刚性。照一些乡镇干部的说法，“赖帐”的可能性几乎没有：欠国家银行的钱一分不能少；欠合作基金会的钱是农民的血汗钱，不还不行；欠其他单位和个人的钱不还，乡镇政府机关就难以安宁。

　　6. 从地区分布看，主要分布在中西部和东部省份的贫困地区。

　　综合起来，基层债务的来源大体有以下几种：

　　1. 财政供养人员太多，冗员充斥，“编外人员”占用了大量支出。

　　先说在编人员，代中国的财政供养人员比例一直受到社会各界的广泛诟病。从纵向看，我国财政供养人员比例在汉代是1∶7948人，唐代是1∶3927人，明代是1∶2299人，清代是1∶911人，1949年是1∶294人（一说是1∶600人），而今天是1∶30人（一说是1∶28人），有个别地方甚至达到了空前的1∶9人（如陕西省黄龙县是9个农民供养1个干部）；从横向上看，1999年在中国这个比例是1∶30人，印度尼西亚是1∶98人，日本是1∶150人，法国是1∶164人，美国是1∶187人。(14)以山西省为例，到2002年底，全省财政供养人员已达136.6万人，与全省财政总人口之比为1：24（详细情况见附表一）。（15）

　　表一.分税制以来山西财政供养人员及占总人口比重变化情况表

　　民政部《乡镇论坛》载文称，机构改革还没有完成的乡镇，机构一般都在20个左右，机关人员都在百人以上。河南省新郑县1999年财政收入比上年增长153%，但仅新分配的大中专毕业生等新增人员的工资就支出180万元左右，新增人员吃完新增财政收入还不够。　来自安徽省的统计说：乡镇用于支付人员工资的债务为5.21亿元,在乡镇欠债总额中的比重为8.8%。如果加上因为人多而导致的管理费用的欠债，比重立即上升为13.7%。

　　全国目前吃财政饭的人有4000多万，养着400万辆左右公车，每年耗费都在3000亿元左右，超过了我们的国防费用。目前全国的职务消费已经占到全部财政支出的4成，挤占了其他费用，财力不堪重负。更为关键的是，为支付众多供养人员的工资以及日常的行政管理费，政府财政不堪重负，很多地方尤其是农村社会的基层政府是典型的“吃饭型财政”，其中行政管理费及工资支出占到了当地财政收入的80%～90%，政府没有什么余钱去推动当地的经济发展和社会发展。让人担忧的是，供养队伍的庞大以及各种腐败现象的增多一方面导致了政府机构膨胀、职能转换困难、政府财政支出有增无减，另一方面进一步加剧了“官本位”现象，许多人对当官、做公务员趋之若鹜，是所谓“食之者众，生之者寡”，精简机构与人员难以真正落到实处。论者言之凿凿，让人对当代中国的财政供养人员比例以及由此带来的种种问题忧心不已。

　　再说编外人员，也叫“超编人员”。顾炎武在《日知录》中这样记载"一邑（县）之中，食利于官者，亡虑（大约）数行人（古军旅一行为25人），恃讼烦刑苛，则得以吓射人钱。故一役而恒六七人共之。"吴思在他的《血酬定理》中曾经详细讨论了这个现象。明朝开国皇帝朱元璋发现，松江府有一批不务正业的人，专门依附衙门里的役吏皂隶，借官府之威害民。这些人自称小牢子、野牢子、直司、主文、小官、帮虎，仅松江一府就有1350名，苏州府还有1521名。四川巴县的正吏（典吏）不过15名，一等临时工（半正式工）“经书”常有200多人，二等临时工“清书”和“小书”是经书的徒弟，统称白书，数目与师傅相近。朱元璋说，这些人不知农民的艰辛，农忙时下乡生事。芒种正是栽种季节，他们拿着官府批文找到农民，从水车上把人锁下来，或者从农民手里夺下秧苗，锁人出田明朝初年松江一府二县，不过三个衙门，如此平均下来每个衙门就有六七百位白员。明朝一个县的正式官员不过四五位，再加上十几位吏，县级衙门的“经制”名额不过二十左右，此外还有约二百名额设衙役，而“帮闲在官”的人竟然超过这个数字的三倍。（16）

　　李昌平在他的《我向总理说实话》一书中记述，2000年，湖北监利县容城财政所的正式编制为30多人，实际工作人员140多人，编外人员是编内人员的三四倍。一个省级贫困县的财政所就有110多不在编册，却吃拿卡要的“白员”，全国有多少更不用说了。这些人的开支，数目惊人。（17）

　　基层政府中供养的财政人员首先要吃饭，而在获取财政分配方面他们往往有尘埃(文章仅代表作者个人立场和观点) 看中国网站 禁止建立鏡像網站。返回正版看中国网站。

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