發表時間： 2006-12-30 02:12:12作者：
《中華人民共和國護照法》(以下簡稱《護照法》)於2006年4月29日由全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議審議通過，並將於2007年1月1 日起正式實施。該法是規範護照簽發管理工作的專門法律。.
日前，記者就貫徹執行《護照法》有關問題採訪了公安部出入境管理局負責人。
問：為什麼要制定《護照法》？
答：隨著我國經濟社會的發展，中國公民出國人數大幅增加，非法出入境、弄虛作假騙取護照等問題也日漸突出，而現行的出入境法律法規對護照的簽發管理、處罰等規定都難以滿足現實工作的需要，《護照法》正是在這樣的大背景下出臺的。《護照法》制定的必要性體現在四個方面：
一是出入境管理工作發展的需要。護照是中華人民共和國出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。改革開放以來，中國公民出國人數逐年大幅度增加，公安機關審批公民出國人數由80年代初的每年10多萬人次，到2006年達到392萬人次。目前中國公民持有護照的至少達到2000萬人。護照已與廣大人民群眾的利益密切相關，制定《護照法》，是維護公民的正當出國權益，維護出入境管理秩序的現實需要。
二是出入境管理工作法制建設的需要。雖然《中華人民共和國公民出境入境管理法》(以下簡稱《公民出境入境管理法》對護照簽發管理作出原則性規定，但隨著廣大群眾對出入境管理依法行政的要求越來越高，出入境管理工作面臨的改革壓力加大，依靠原有的法律法規已經不適應出入境管理工作的需要。制定專門的《護照法》，規範護照的簽發管理工作，是進一步完善護照管理制度，加強出入境管理工作法制化建設的客觀要求。
三是更好地保障公民出國權益，體現以人為本理念的需要。通過法律的形式，確立公民申請護照應享有的權利和應當承擔的義務，加強對出入境管理機構工作人員的執法監督，更有效地保障公民出入國的正當權利。同時，制定《護照法》，可以將公安機關近幾年推出的便民利民措施以法律形式固定下來，如公民申請護照的急事急辦規定等，這樣規定更加有效地促進護照簽發機關提高管理水平和服務質量。
四是制定《護照法》是與國際慣例接軌，與國內其他法律規範相銜接的需要。隨著世界經濟全球化步伐加快，國際間的人員流動日益頻繁，世界主要發達國家為了維護本國自身利益，都加強了出入境控制，尤其是增加了護照的防偽性能。目前國際民航組織公約要求各成員在2010年前簽發機讀的電子旅行證件，並建議各成員國將面像、指紋等生物特徵作為護照防偽特徵。我國是國際民航組織公約的成員國，應當按照國際通行標準，並以法定形式確定護照內容和製作要求，與國際慣例接軌。同時，隨著健全社會主義法治建設的需要，近幾年我國頒布了一系列完善行政執法程序的法律規範，例如《行政許可法》、《行政處罰法》《行政訴訟法》、《行政復議法》等，其中有部分內容與我國現行的出入境管理制度不相一致，必須制定專門的《護照法》來重新調整，完成與其他法律規範的銜接。
問：《護照法》中規定誰為普通護照的簽發機關？
答：《護照法》確立了公安機關出入境管理機構的簽發普通護照的法律主體地位。《中華人民共和國公民出境入境管理法》第十二條規定：「因私事出境的中國公民所使用的護照由公安部或者公安部授權的地方公安機關頒發。」鑒於目前普通護照均是以公安部出入境管理局名義簽發，考慮到現行的出入境管理體制，《護照法》第四條明確規定「普通護照由中華人民共和國公安部出入境管理機構或者由公安部委託的縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構以及中華人民共和國駐外使館、領館和外交部委託的其他駐外機構簽發」。同時，《護照法》第五條規定：「公民因前往外國定居、探親、學習、就業、旅行、從事商務活動等非公務原因出國的，由本人向戶籍所在地的縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構申請普通護照」。上述條款首次確立了公安部出入境管理機構和縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構受理、簽發普通護照的法律地位，為公安機關出入境管理機構在法律授權範圍內獨立行使職權提供了依據。
問：公民申請普通護照需要提交哪些材料？
答：《護照法》第六條規定：「公民申請普通護照，應當提交本人的居民身份證、戶口簿、近期免冠照片以及申請事由的相關材料。國家工作人員因本法第五條規定的原因出境申請普通護照的，還應當按照國家有關規定提交相關證明文件。」
目前，全國已有231個城市實行公民憑戶口簿、居民身份證按需申領護照。在實行按需申領普通護照的地方，公民只需要提交戶口簿、居民身份證即可申請護照。尚未實行按需申領護照的地方和因非法移民等問題突出地區，申請人出國除提交戶口簿、居民身份證外，還要提供與出國事由相應的證明材料，如出國勞務的，要提交勞務項目說明書，出國旅遊，要提交團隊旅遊申請表等。由於中國各地區情況差異很大，目前在全國所有地方都實行按需申領護照的難度很大。本法規定了公民申請普通護照除提交戶口本、身份證外，還要提交相關材料。為了便民利民，方便公民出國申請護照，防止地方對公民申請普通護照所需材料要求不規範，公安部將根據本法規定盡快制定出明確具體的辦法，對提交的材料做出規定。
《護照法》規定「國家工作人員因本法第五條規定的原因出境申請普通護照的，還應當按照國家有關規定提交相關證明文件」。國家工作人員申請因私出國與普通群眾不同，必須履行有關審批手續，提交所屬組織、人事管理和行政隸屬部門出具的意見。單位意見包括下列內容：申請表所填內容是否屬實，是否同意申請人出國等。需提交單位意見的國家工作人員的範圍由組織、人事部門確定，目前主要是指公務員和參照公務員管理的人員以及國有企業、國有控股企業、事業單位負責人以及從事財務、機要等工作的人員。
問：普通護照的簽發時限有變化嗎？
答：《護照法》縮短了普通護照的辦理時限。《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》(以下簡稱《實施細則》)規定的辦理護照時限是30天，地處偏僻，交通不便為60天。近幾年來，公安機關出入境管理部門不斷簡化公民出國手續，辦事效率明顯提高，時限明顯縮短，社會反映良好。為了鞏固改革成果，促進公安機關出入境管理機構提高辦事效率，防止以拖延時間的方式侵害公民出國的合法權益。《護照法》規定了普通護照的辦證時限為15天，偏遠地區或者交通不便的地區為30天。同時，還將公安機關出入境管理機構多年行之有效，廣受群眾歡迎的急事急辦的辦事時限以法律形式規定下來，體現了《護照法》堅持效能和便民的原則。
問：普通護照的有效期是否也發生了變化？
答：《護照法》針對普通護照持有人不同的年齡段，規定了不同的有效期。《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》規定：「中華人民共和國護照有效期為5年，可以延期二次，每次不超過5年」。由於上述規定沒有區分護照持有人的年齡段，導致一些未成年人因年齡增長相貌變化大而不便辨認，給護照使用、管理帶來不便。《護照法》參考其他國家護照立法情況和《居民身份證法》對居民年齡段劃分的作法，針對不同年齡段生理變化的情況，規定了普通護照不同的有效期，即：未滿十六週歲的人員所持普通護照有效期為5年，十六週歲以上的為10年。同時根據《國際民航組織公約》附件九的規定，取消了護照延期的規定。
問：普通護照的登記項目有哪些？
答：《護照法》明確了普通護照的登記項目。《公民出境入境管理法》及其《實施細則》沒有明確護照登記項目，由內部規範性文件規定。《護照法》規定普通護照登記項目包括：護照持有人的姓名、性別、出生日期、出生地，護照的簽發日期、有效期、簽發地點和簽發機關。與原規定相比，護照的登記項目中取消了居民身份證號碼。主要是考慮到許多海外華僑沒有身份證號碼。
問：普通護照補發換發條件是什麼？
答：《護照法》規定護照換發或補發的情形為：護照有效期即將屆滿的；護照簽證頁即將使用完畢的；護照損毀不能使用的；護照遺失或者被盜的；有正當理由需要換發或者補發護照的其他情形。《護照法》的對補發或換發情形的規定較為寬泛，主要是考慮到實踐中補發或者換發的情形比較複雜，如護照因列印錯誤、護照持有人姓名等項目合法變更而需要換發等。
問：《護照法》中規定的違法行為處罰的種類有哪些？
答：《中國公民出境入境管理法》及其《實施細則》規定的處罰只有警告和拘留兩種。拘留的期限為10日以下。由於偽造、變造、出售護照等犯罪的目的主要是非法牟取經濟利益，對這類違法行為應附加經濟處罰手段，以增強法律的威懾力。此次護照立法中充分考慮了這一現實情況。《護照法》規定的處罰種類包括：罰款、拘留、沒收違法所得三種。《護照法》規定的罰款和拘留的幅度是：對弄虛作假騙取護照行為，罰款幅度是二千元以上至五千元以下罰款，構成犯罪的，依法追究刑事責任。對為他人提供偽造、變造的護照或出售護照，尚不夠刑事處罰的，由公安機關沒收違法所得，處十日以上十五日以下拘留，並處二千元以上五千元以下罰款。持用偽造、變造護照或冒用他人護照，未直接設定處罰幅度，由公安機關依照出境入境管理的法律規定予以處罰。
問：《護照法》對護照簽發機關的工作人員有要求嗎？
答：《護照法》加強了對護照簽發機關及其工作人員的監督制約。為保證從事護照受理簽發工作的人員能始終堅持合法、高效、便民的執法原則，加強對出入境管理機構的監督，《護照法》規定：1、應當受理而不予受理的；2、無正當理由不在法定期限內簽發的；3、超出國家規定標準收取費用的；4、向申請人索取和收受賄賂的；5、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的其他行為；6、泄露因製作、簽發護照而知悉的公民個人信息，侵害公民合法權益的。凡具有上述六種情形之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。首次以法律形式，確保了對護照簽發機關工作人員的監督制約。
問：請問公安機關將如何貫徹執行《護照法》？
答：《護照法》與公安機關密切相關，公安機關簽發的普通護照的數量佔全部護照簽發總量的近90%。 公安機關將以《護照法》的頒佈施行為契機，重點做好以下幾方面的工作：
(一)認真做好《護照法》實施後的宣傳工作。《護照法》的頒佈施行，是出入境管理領域的一件大事。《護照法》雖然是總結了建國以來特別是改革開放以來護照管理經驗的法律，但從總體看它是一部新法。作為執行《護照法》的主要執行部門，公安機關將繼續利用各種形式，加強對《護照法》的宣傳，使公安機關廣大民警和廣大人民群眾瞭解《護照法》、熟悉《護照法》、遵守《護照法》。
(二)進一步加強公安機關隊伍和機構建設，適應《護照法》對護照簽發提出的新要求。《護照法》首次明確公安機關出入境管理機構的法律地位。護照簽發屬於中央事權，公安部將護照簽發權委託給地方公安機關出入境管理機構行使，對機構不健全，人員素質不高，不合乎規定要求的，公安部不會將護照受理、審批簽發權委託給他們行使。如果被委託的機關不能嚴格按照法律規定為公民簽發普通護照，公安部有權收回委託。
(三)進一步提高公安機關的服務意識，方便群眾申請普通護照。《護照法》縮短了普通護照的辦理時限，增加了急事急辦的規定。這對公安機關出入境管理機構的軟、硬體建設提出了新的要求。公安機關將進一步加強機構建設，加強對民警的教育培訓，提高廣大民警為人民服務的能力和水平。同時，公安機關將依照《護照法》的規定，進一步推出方便群眾申領護照的切實措施。
(四)嚴格執法，維護護照簽發管理的正常秩序。與原法律規定相比，《護照法》提高了對弄虛作假騙取護照、為他人提供偽造、變造護照、持用偽造、變造護照、冒用他人護照的處罰力度。公安機關將嚴格依照法律規定，打擊違反護照管理規定的行為人，維護護照簽發管理的正常秩序。
日前，記者就貫徹執行《護照法》有關問題採訪了公安部出入境管理局負責人。
問：為什麼要制定《護照法》？
答：隨著我國經濟社會的發展，中國公民出國人數大幅增加，非法出入境、弄虛作假騙取護照等問題也日漸突出，而現行的出入境法律法規對護照的簽發管理、處罰等規定都難以滿足現實工作的需要，《護照法》正是在這樣的大背景下出臺的。《護照法》制定的必要性體現在四個方面：
一是出入境管理工作發展的需要。護照是中華人民共和國出入國境和在國外證明國籍和身份的證件。改革開放以來，中國公民出國人數逐年大幅度增加，公安機關審批公民出國人數由80年代初的每年10多萬人次，到2006年達到392萬人次。目前中國公民持有護照的至少達到2000萬人。護照已與廣大人民群眾的利益密切相關，制定《護照法》，是維護公民的正當出國權益，維護出入境管理秩序的現實需要。
二是出入境管理工作法制建設的需要。雖然《中華人民共和國公民出境入境管理法》(以下簡稱《公民出境入境管理法》對護照簽發管理作出原則性規定，但隨著廣大群眾對出入境管理依法行政的要求越來越高，出入境管理工作面臨的改革壓力加大，依靠原有的法律法規已經不適應出入境管理工作的需要。制定專門的《護照法》，規範護照的簽發管理工作，是進一步完善護照管理制度，加強出入境管理工作法制化建設的客觀要求。
三是更好地保障公民出國權益，體現以人為本理念的需要。通過法律的形式，確立公民申請護照應享有的權利和應當承擔的義務，加強對出入境管理機構工作人員的執法監督，更有效地保障公民出入國的正當權利。同時，制定《護照法》，可以將公安機關近幾年推出的便民利民措施以法律形式固定下來，如公民申請護照的急事急辦規定等，這樣規定更加有效地促進護照簽發機關提高管理水平和服務質量。
四是制定《護照法》是與國際慣例接軌，與國內其他法律規範相銜接的需要。隨著世界經濟全球化步伐加快，國際間的人員流動日益頻繁，世界主要發達國家為了維護本國自身利益，都加強了出入境控制，尤其是增加了護照的防偽性能。目前國際民航組織公約要求各成員在2010年前簽發機讀的電子旅行證件，並建議各成員國將面像、指紋等生物特徵作為護照防偽特徵。我國是國際民航組織公約的成員國，應當按照國際通行標準，並以法定形式確定護照內容和製作要求，與國際慣例接軌。同時，隨著健全社會主義法治建設的需要，近幾年我國頒布了一系列完善行政執法程序的法律規範，例如《行政許可法》、《行政處罰法》《行政訴訟法》、《行政復議法》等，其中有部分內容與我國現行的出入境管理制度不相一致，必須制定專門的《護照法》來重新調整，完成與其他法律規範的銜接。
問：《護照法》中規定誰為普通護照的簽發機關？
答：《護照法》確立了公安機關出入境管理機構的簽發普通護照的法律主體地位。《中華人民共和國公民出境入境管理法》第十二條規定：「因私事出境的中國公民所使用的護照由公安部或者公安部授權的地方公安機關頒發。」鑒於目前普通護照均是以公安部出入境管理局名義簽發，考慮到現行的出入境管理體制，《護照法》第四條明確規定「普通護照由中華人民共和國公安部出入境管理機構或者由公安部委託的縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構以及中華人民共和國駐外使館、領館和外交部委託的其他駐外機構簽發」。同時，《護照法》第五條規定：「公民因前往外國定居、探親、學習、就業、旅行、從事商務活動等非公務原因出國的，由本人向戶籍所在地的縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構申請普通護照」。上述條款首次確立了公安部出入境管理機構和縣級以上地方人民政府公安機關出入境管理機構受理、簽發普通護照的法律地位，為公安機關出入境管理機構在法律授權範圍內獨立行使職權提供了依據。
問：公民申請普通護照需要提交哪些材料？
答：《護照法》第六條規定：「公民申請普通護照，應當提交本人的居民身份證、戶口簿、近期免冠照片以及申請事由的相關材料。國家工作人員因本法第五條規定的原因出境申請普通護照的，還應當按照國家有關規定提交相關證明文件。」
目前，全國已有231個城市實行公民憑戶口簿、居民身份證按需申領護照。在實行按需申領普通護照的地方，公民只需要提交戶口簿、居民身份證即可申請護照。尚未實行按需申領護照的地方和因非法移民等問題突出地區，申請人出國除提交戶口簿、居民身份證外，還要提供與出國事由相應的證明材料，如出國勞務的，要提交勞務項目說明書，出國旅遊，要提交團隊旅遊申請表等。由於中國各地區情況差異很大，目前在全國所有地方都實行按需申領護照的難度很大。本法規定了公民申請普通護照除提交戶口本、身份證外，還要提交相關材料。為了便民利民，方便公民出國申請護照，防止地方對公民申請普通護照所需材料要求不規範，公安部將根據本法規定盡快制定出明確具體的辦法，對提交的材料做出規定。
《護照法》規定「國家工作人員因本法第五條規定的原因出境申請普通護照的，還應當按照國家有關規定提交相關證明文件」。國家工作人員申請因私出國與普通群眾不同，必須履行有關審批手續，提交所屬組織、人事管理和行政隸屬部門出具的意見。單位意見包括下列內容：申請表所填內容是否屬實，是否同意申請人出國等。需提交單位意見的國家工作人員的範圍由組織、人事部門確定，目前主要是指公務員和參照公務員管理的人員以及國有企業、國有控股企業、事業單位負責人以及從事財務、機要等工作的人員。
問：普通護照的簽發時限有變化嗎？
答：《護照法》縮短了普通護照的辦理時限。《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》(以下簡稱《實施細則》)規定的辦理護照時限是30天，地處偏僻，交通不便為60天。近幾年來，公安機關出入境管理部門不斷簡化公民出國手續，辦事效率明顯提高，時限明顯縮短，社會反映良好。為了鞏固改革成果，促進公安機關出入境管理機構提高辦事效率，防止以拖延時間的方式侵害公民出國的合法權益。《護照法》規定了普通護照的辦證時限為15天，偏遠地區或者交通不便的地區為30天。同時，還將公安機關出入境管理機構多年行之有效，廣受群眾歡迎的急事急辦的辦事時限以法律形式規定下來，體現了《護照法》堅持效能和便民的原則。
問：普通護照的有效期是否也發生了變化？
答：《護照法》針對普通護照持有人不同的年齡段，規定了不同的有效期。《中華人民共和國公民出境入境管理法實施細則》規定：「中華人民共和國護照有效期為5年，可以延期二次，每次不超過5年」。由於上述規定沒有區分護照持有人的年齡段，導致一些未成年人因年齡增長相貌變化大而不便辨認，給護照使用、管理帶來不便。《護照法》參考其他國家護照立法情況和《居民身份證法》對居民年齡段劃分的作法，針對不同年齡段生理變化的情況，規定了普通護照不同的有效期，即：未滿十六週歲的人員所持普通護照有效期為5年，十六週歲以上的為10年。同時根據《國際民航組織公約》附件九的規定，取消了護照延期的規定。
問：普通護照的登記項目有哪些？
答：《護照法》明確了普通護照的登記項目。《公民出境入境管理法》及其《實施細則》沒有明確護照登記項目，由內部規範性文件規定。《護照法》規定普通護照登記項目包括：護照持有人的姓名、性別、出生日期、出生地，護照的簽發日期、有效期、簽發地點和簽發機關。與原規定相比，護照的登記項目中取消了居民身份證號碼。主要是考慮到許多海外華僑沒有身份證號碼。
問：普通護照補發換發條件是什麼？
答：《護照法》規定護照換發或補發的情形為：護照有效期即將屆滿的；護照簽證頁即將使用完畢的；護照損毀不能使用的；護照遺失或者被盜的；有正當理由需要換發或者補發護照的其他情形。《護照法》的對補發或換發情形的規定較為寬泛，主要是考慮到實踐中補發或者換發的情形比較複雜，如護照因列印錯誤、護照持有人姓名等項目合法變更而需要換發等。
問：《護照法》中規定的違法行為處罰的種類有哪些？
答：《中國公民出境入境管理法》及其《實施細則》規定的處罰只有警告和拘留兩種。拘留的期限為10日以下。由於偽造、變造、出售護照等犯罪的目的主要是非法牟取經濟利益，對這類違法行為應附加經濟處罰手段，以增強法律的威懾力。此次護照立法中充分考慮了這一現實情況。《護照法》規定的處罰種類包括：罰款、拘留、沒收違法所得三種。《護照法》規定的罰款和拘留的幅度是：對弄虛作假騙取護照行為，罰款幅度是二千元以上至五千元以下罰款，構成犯罪的，依法追究刑事責任。對為他人提供偽造、變造的護照或出售護照，尚不夠刑事處罰的，由公安機關沒收違法所得，處十日以上十五日以下拘留，並處二千元以上五千元以下罰款。持用偽造、變造護照或冒用他人護照，未直接設定處罰幅度，由公安機關依照出境入境管理的法律規定予以處罰。
問：《護照法》對護照簽發機關的工作人員有要求嗎？
答：《護照法》加強了對護照簽發機關及其工作人員的監督制約。為保證從事護照受理簽發工作的人員能始終堅持合法、高效、便民的執法原則，加強對出入境管理機構的監督，《護照法》規定：1、應當受理而不予受理的；2、無正當理由不在法定期限內簽發的；3、超出國家規定標準收取費用的；4、向申請人索取和收受賄賂的；5、濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊的其他行為；6、泄露因製作、簽發護照而知悉的公民個人信息，侵害公民合法權益的。凡具有上述六種情形之一的，依法給予行政處分；構成犯罪的，依法追究刑事責任。首次以法律形式，確保了對護照簽發機關工作人員的監督制約。
問：請問公安機關將如何貫徹執行《護照法》？
答：《護照法》與公安機關密切相關，公安機關簽發的普通護照的數量佔全部護照簽發總量的近90%。 公安機關將以《護照法》的頒佈施行為契機，重點做好以下幾方面的工作：
(一)認真做好《護照法》實施後的宣傳工作。《護照法》的頒佈施行，是出入境管理領域的一件大事。《護照法》雖然是總結了建國以來特別是改革開放以來護照管理經驗的法律，但從總體看它是一部新法。作為執行《護照法》的主要執行部門，公安機關將繼續利用各種形式，加強對《護照法》的宣傳，使公安機關廣大民警和廣大人民群眾瞭解《護照法》、熟悉《護照法》、遵守《護照法》。
(二)進一步加強公安機關隊伍和機構建設，適應《護照法》對護照簽發提出的新要求。《護照法》首次明確公安機關出入境管理機構的法律地位。護照簽發屬於中央事權，公安部將護照簽發權委託給地方公安機關出入境管理機構行使，對機構不健全，人員素質不高，不合乎規定要求的，公安部不會將護照受理、審批簽發權委託給他們行使。如果被委託的機關不能嚴格按照法律規定為公民簽發普通護照，公安部有權收回委託。
(三)進一步提高公安機關的服務意識，方便群眾申請普通護照。《護照法》縮短了普通護照的辦理時限，增加了急事急辦的規定。這對公安機關出入境管理機構的軟、硬體建設提出了新的要求。公安機關將進一步加強機構建設，加強對民警的教育培訓，提高廣大民警為人民服務的能力和水平。同時，公安機關將依照《護照法》的規定，進一步推出方便群眾申領護照的切實措施。
(四)嚴格執法，維護護照簽發管理的正常秩序。與原法律規定相比，《護照法》提高了對弄虛作假騙取護照、為他人提供偽造、變造護照、持用偽造、變造護照、冒用他人護照的處罰力度。公安機關將嚴格依照法律規定，打擊違反護照管理規定的行為人，維護護照簽發管理的正常秩序。
