( 一 ) 對剝奪自由的法律制度的某些方面所作的分析
經過修訂的《刑法》
工作組確定了三個值得關注的事項：適用於一系列廣泛罪名的「危害國家安全」的概念缺乏準確的定義；對與海外個人、機構或組織的接觸和交換「機密」信息行為的刑事定罪問題；以及為了減少在押犯人數而實行的「控制」措施對言論自由造成的危險。工作組建議中國刑法對「危害國家安全」的罪名進行準確定義，並規定一項例外，即：在行使《世界人權宣言》所保障的基本權利的過程中從事的和平性活動不被視為犯罪。
自那時以來取得了進步，這一點毫無疑問，但令人遺憾的是，就刑法而言，情況並未發生變化，工作組的建議也未得到落實。工作組繼續收到個人來文，而這些來文證實其關注確有正當的理由。
工作組得知，自上次訪問以來，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部和地方當局出臺了許多解釋性規定。這些規定有時包含了相互牴觸的規則，以至於允許任意適用法律，尤其是在關係到國家機密和國家安全的情況下。在這方面，在訪問拉薩扎不奇監獄期間，工作組就關切地瞭解到，監獄當局竟然不顧法院的判決而把危害國家安全罪名成立的犯人劃入持有國家機密一類，並對他們施加這一類人所須受到的限制。
工作組重申上次的建議，並請當局在正在進行的改革中考慮到這些建議。
( 二 )以司法手段剝奪自由
根據國際法，因刑事指控而被關押的人應當被迅即帶到法官或其他經法律授權行使司法權力的官員面前，並應有權在合理的期限內接受審判或被釋放。這一要求在《公民權利和政治權利國際公約》第9 條第3 款中作了明確的說明，反映了一般公認的習慣國際法標準，而不論一國是否為該公約的締約國。
根據中國法律，警方(公安機關)可以將未經正式指控的犯罪嫌疑人拘留24小時，經檢察官批准，該期限可以延長到7 天，特殊情況下可以延長到37 天(《刑事訴訟法》第60 至第76 條)。儘管法律對於為了批准延長拘留期限的目的犯罪嫌疑人是否必須被帶到檢察官面前未作規定，但從工作組會見被拘留者的情況來看，一般來說，檢察官顯然沒有親自聽審犯罪嫌疑人。
在未經起訴的拘留的法定時限屆滿之後，檢察官有權決定是否批准逮捕，這種逮捕相當於其他一些法系中對犯罪嫌疑人的預審拘留。在做出這種決定之前，法律仍然沒有要求檢察官對犯罪嫌疑人進行聽審(第59 條)。工作組會見過的被拘留者在其被拘留的那一階段不一定都經過了檢察官聽審。
在偵察期間預審拘留的最長法定時限為兩個月，而且還可再延長一個月(第124 條)。根據某些條件，如案情重大、複雜，涉及犯罪集團或者涉及流竄作案的，可總共再延長四個月(第126 和第127 條)。要評估這種逮捕/預審拘留制度與國際標準是否一致，必須解決三個問題：
第一，「迅即」要求；
第二，「帶到」要求；
第三，做出逮捕決定的司法官員(即檢察官)的地位：
(a) 關於第一個問題，工作組認為，根據「迅即」的要求，把一個人拘押四、五天以上是有問題的。儘管根據法律的規定超過24 小時之後拘留犯罪嫌疑人須經過檢察官批准，但這種批准顯然是依據案卷而不是親自聽審犯罪嫌疑人做出的；
(b) 關於第二個問題，工作組的看法是，檢察官在偵查期間批准逮捕犯罪嫌疑人的決定，如果如工作組得知的那樣是在檢察官未聽審犯罪嫌疑人的情況下做出的，就不符合國際標準。把被羈押的人帶到法院或司法官員的面前這一要求所依據的理由是，在做出逮捕決定之前，應給予犯罪嫌疑人對該決定進行爭辯的機會；
(c) 關於第三個問題，中國法律規定的檢察官的地位是否滿足關於經法律授權行使司法權力的官員須具有獨立性這一要求，工作組表示懷疑。工作組的這一意見是由於中國憲法的規定(第132 條)所引起的，該條規定，最高人民檢察院領導地方各級人民檢察院的工作，上級人民檢察院領導下級人民檢察院的工作。《檢察官法》第5 條也載有類似的規定。由於公訴機關的這種等級森嚴的從屬地位，檢察官受到上級命令的約束。由於不存在任何明確的規定表明檢察官個人獨立行使對預審拘留事項做出決定的權力，因此，檢察官的地位不符合《政治權利和公民權利國際公約》第9 條第3 款意義上經法律授權行使司法權力的官員的標準。
聯合國實地考察報告摘要: 中國的司法系統出現了倒退
( 三 )人民檢察院對法院的監督
根據《刑法》和《刑事訴訟法》的規定，人民檢察院監督法院在處理民事、刑事和行政案件的過程中進行的審判活動。工作組得知，在進行刑事審判時，檢察官不僅對案件提起公訴，而且還對審判程序進行監督。此外，檢察官有權對法院作出的關於刑事案件的裁定或判決提出抗訴。工作組得知，如果檢察官提出抗訴，法院必須對案件進行重審。
這種情況──把審判機關的地位置於檢察機關之下──與相關的國際規範明顯不一致。檢察機關是訴訟程序的一方；它向法院提起公訴併進行答辯。它不可能既當裁判員又當運動員，同時又能保持公正。應該由法院來保障包括檢察機關在內的訴訟程序所有當事方遵守法制原則──而不是倒過來。
( 四 )對辯護權利的限制
在與律師協會的代表座談時，工作組得知，就辯護權利而言，與以前的法律制度相比，1996 年的改革在某些方面算不上有進步，甚至還出現了倒退。在整個預審階段，辯護律師查閱案卷的權利受到了過分的限制。辯護律師只能查閱某些技術性文件，而不能在開庭前查閱與案件的事實有關的文件和其他證據(《刑事訴訟法》第36 條)。
如果案件涉及危害國家機密的指控，辯護權利甚至受到了更進一步的限制。根據第96 條的規定，被告在被拘留的數小時內即由自己選定的律師代理的權利以及律師會見其委託人的權利需要經過偵察機關的事先批准。在實踐中，這一規定似乎產生了很多的濫用現象，要麼由於對國家機密的概念所作的界定不夠精確，要麼由於對它作了擴大解釋。
第96 條第2 款規定，辯護律師會見被拘留的委託人，偵查機關根據「案件情況和需要」可以派員在場。這一規定明顯不符合《公民權利和政治權利國際公約》第14 條第3 款(b)項的規定。
最後，《刑法》第306 條規定，對毀滅或偽造證據，或強迫或引誘證人改變證言或者作偽證的「辯護人或訴訟代理人」，處最高達七年以下有期徒刑。第38條對上述規定加以補充，規定「擾亂法庭秩序」為犯罪。這些規定似乎有時也被用來威脅、刁難或處罰利用其言論自由出庭為其委託人進行辯護的律師。
( 五 )以行政手段剝奪自由
自1950 年代末期以來，中國一直在採用不同形式的行政拘留，允許在刑事審判制度之外不經起訴或審判而長期拘留人犯。被行政拘留的人無權得到《刑事訴訟法》對犯罪嫌疑人規定的保障。1996 年，《行政處罰法》通過並生效；該法對行政處罰制度包括行政拘留作了規定。
仍在實行的行政拘留形式包括以下方面： 勞動教養；
根據全國人大常務委員會關於「嚴格禁止賣淫嫖娼」的決定，執法機關對賣淫嫖娼人員實行的「收容教養」，該決定規定處罰期限為六個月到兩年不等；
國務院1995 年1 月12 日通過的「強制戒毒辦法」，允許各地公安人員對吸毒人員在強制戒毒中心進行三到六個月的強制戒毒；
1997 年《行政處罰法》規定的行政拘留；
工讀學校，用來對1999 年6 月28 日《預防未成年人犯罪法》所述的「嚴重危害社會，尚不夠刑事處罰的嚴重不良行為」進行矯治。
根據其他消息來源，還有一種叫做「雙規」的「非司法」拘留形式仍在實行。在這類案件中，黨的主管部門或監督部門可以在「指定」地點和「指定」時間審問腐敗行為嫌疑人。1997 年《行政監察法》和1994 年題為「中國共產黨紀律檢查機關案件檢查工作條例」的黨的文件對此作了規定。公安部門還有權把人犯送進稱作「安康」的精神病院。
在訪問期間，工作組無法調查上述所有以行政手段剝奪自由的形式；工作組重點關注了勞動教養這個目前最有爭議的以非司法手段剝奪自由的形式。此外，由於上述原因，工作組還有興趣瞭解與把精神失常的人強迫關進精神病院進行治療有關的問題。
聯合國實地考察報告摘要: 決不能用勞動教養制度來懲罰和平表達意見或信仰的人
(六 )勞動教養
勞動教養涉及不經審判或起訴的拘留。送交勞動教養的決定一般認為由民政、公安和勞動等部門的官員組成的管理委員會做出。然而，實際上是由公安部門的官員主導決策的過程。
工作組的第一次報告特別側重於論述勞動教養制度，並指出了這種剝奪自由的方式對於基本人權的享受帶來的危險。工作組在建議中希望在法律中明確宣布，對於行使《世界人權宣言》所保障的基本人權的任何人來說，不得實行勞動教養，並希望將這一措施置於法官的事先掌控之中而不改變這一措施的行政性質。
工作組注意到，自1996 年實行改革以來，新的保障措施的引進使行政拘留和勞動教養制度出現了改進。對拘留決定可以通過各種渠道提出異議，包括向法院提起行政訴訟、行政復議和行政監督。可能受到行政處罰的人現在也有權為自己進行辯護。
2003 年1 月，通過了關於加強經由行政和司法程序對勞動教養措施提出質疑的有效性的新規定。2003 年6 月，最具爭議的行政拘留方式──「收容遣送」──被取消。工作組還注意到，無論是在民間社會還是在體制內部，關於勞動教養制度改革的辯論也在如火如荼地展開。然而，在體制層面，這一制度仍然受到保護。據認為，勞動教養已經根植於中國社會之中，它的優點在於可以避免對輕罪犯和初次犯罪者處以有期徒刑，以免因而留下永久的犯罪記錄。
然而，工作組在訪問過的勞動教養所和監獄通過與犯人見面所得到的感受卻並不是這樣。一些被關押在勞教所的人明確表示，儘管有明顯的不利之處(如留下犯罪記錄)，他們也寧願經過刑事審判程序並被處以有期徒刑，而不願意作為行政措施而被送到勞動教養所。他們解釋說，拘留並沒有固定期限，往往在一個拘留所一待就是三、四年，還不如去蹲監獄。其他犯人也表示了同樣的觀點。他們告訴工作組，他們寧可蹲監獄也不願留在拘留所。
工作組要指出的是，中國境內和境外大量捍衛人權的組織都對勞動教養制度提出了質疑，並且要求取消這一制度。若干消息來源認為，採用這一制度的目的是為了壓制言論自由。一些消息來源強調，某些團體在這一制度中的比例過大，如法輪功練習者、吸毒者、性工作者以及掙錢養家餬口的人。根據西藏活動份子的報告，中國當局越來越多地出於政治原因而採用勞教的辦法懲罰西藏人。正是為了消除這一方面的所有可能的疑問，工作組才要求這一措施不得適用於行使《世界人權宣言》所保護的各項基本自由的人士。本次訪問讓工作組對勞動教養制度的法律框架進行了更深入的分析，並得以對它的優點和對它的反對意見進行更仔細的評價。
勞動教養制度已經實行了大約50 年。按中國當局的說法，它是對介於犯罪與純粹過失之間的行為進行處罰的一種辦法。它所依據的是國務院的一項決定，該決定於1957 年得到了全國人大常務委員會的批准，儘管沒有規定固定期限。1979年11 月29 日，得到全國人大常務委員會批准的國務院的一項決定把這一制度的期限確定為三年，並可以延長一年。1982 年1 月21 日，負責執行這一制度的公安部發布了得到國務院批准的《勞動教養試行辦法》。該辦法規定了就這類處罰做出決定的程序，詳細列舉了應根據該程序加以處罰的人員類別，並對勞動教養的行政責任作了分工。1983 年5 月，在該辦法發布之後，勞動教養設施移交司法部管理，而公安部保留根據辦法對誰應該受到處罰做出決定的權力。
1982 年發布的該辦法是唯一一部規定了可被處以勞動教養的人員類別的法律。在審查該辦法第10 條時，人們注意到，提出批評的觀點並不是毫無根據的。
該條確定以下六種罪行輕微的犯罪人為夠不上刑事處分的人：
(a) 反革命份子或反黨反社會主義份子；
(b) 犯下與殺人、搶劫、強姦、放火等團夥犯罪有關的輕微罪行的人；
(c) 犯下流氓、賣淫、盜竊、詐騙等輕微罪行的人；
(d) 聚眾鬥毆、尋釁滋事、煽動鬧事等擾亂社會治安的人；
(e) 有工作崗位，長期拒絕勞動，破壞勞動紀律，而又不斷無理取鬧，擾亂生產秩序、工作秩序、教學科研秩序和生活秩序的人；
(f) 教唆他人違法犯罪的人。
工作組注意到，第10 條採用了過時的術語，與1996 年以來在改革的框架內通過的立法相衝突。在這方面，工作組提請注意1996 年10 月1 日關於行政處罰的法律，尤其是其第9 條規定：「限制人身自由的行政處罰，只能由法律設定」。2000 年通過的《立法法》載有類似的規定(根據《立法法》的規定，只有全國人大及其常務委員會才可以頒布有關刑事審判制度和剝奪公民人身自由的法律。) 因此，這兩部法律都要求，像勞動教養這樣的措施，如果要成為合法措施，就必須依法得到授權，而這種授權的法律具體指的是全國人大或其常務委員會通過的立法(《憲法》第62 條第3 款和第67 條第2 款)。然而，對於罪名和須受這種行政處罰的人的種類，只是由公安部發布的上述1982 年辦法作了規定；國務院1957 年和1979 年的上述決定並未確定對誰適用勞動教養措施。工作組還注意到，自1996 年以來頒布的所有有關行政拘留的立法性質的規定都將行政拘留的期限限制在15 天以下。
根據國際法，由於被逮捕或被拘留而被剝奪自由的人都有權向法院提起程序，以便法院能夠就拘留的合法性迅即做出裁定，並在拘留不合法的情況下命令釋放嫌疑人。這一要求在《公民權利和政治權利國際公約》第9 條第4 款中作了明確的說明，反映了一般公認的習慣國際法標準，而不論一國是否為該公約的締約國。
在與東道國當局就有關勞動教養的處罰缺乏司法審查的問題進行座談期間，中國政府在對工作組提出的批評意見作出回應時提出了以下兩個論點。第一，勞動教養受行政法而不是刑法支配，對某人處以勞動教養的決定因而不具有刑法的性質。因此，沒有必要讓法官參與決定。第二，他們解釋說，即使法律沒有規定法官參與將某人送交勞動教養的決定，但也仍然可以獲得對這種決定提出異議的途徑，其中包括司法途徑。工作組不同意這兩個論點。
首先，無可爭辯的是，無論中國的法律給予這種制度下的拘留以何種法定限制條件，勞動教養制度都涉及剝奪人的自由。上述國際法規定和標準要求給予所有被剝奪自由的人在法院對拘留的合法性提出辯駁的機會。從這個意義上講，合法性意味著符合國內法和國際標準。中國的法律制度把勞動教養歸於以行政手段剝奪自由一類，而不是受刑法支配的以司法手段剝奪自由一類，這一事實並不影響中國政府承擔的確保對這種形式的剝奪自由進行司法控制的義務。
其次，1982 年的辦法第10 條本身也認為通過送交勞教所進行勞動教養的辦法處罰的某些行為具有罪行性質。即使中國當局可能懷著良好的願望，要為輕罪犯人提供一種較為溫和的處罰辦法，但把這種處理辦法從刑事制度中脫離出來的結果就是他們最終被剝奪了刑事訴訟程序所提供的保障。
第三，工作組認為，就實際發生的情況來說，中國當局關於存在對送交勞動教養的行政裁決提出異議的司法途徑的論點，是不太站得住腳的。
事實上，相關法律對於將某人送交勞動教養的決策程序作了詳細的規定。有關這種決策的法律體制似乎反映了正當法律程序的國際標準：行政訴訟公開進行，有關人員必須得到審判，必須有機會提出答辯，律師顯然可以進行代理，官方應該做出合理的裁決。官方的裁決須經過司法審查。
然而，有關送交勞動教養的決策程序的法律的實施卻很成問題。據可靠來源提供的資料(其中包括與有關人員會面)，在絕大多數案件中，送交勞動教養的決定都不是按法律規定的正規程序做出的。授權做出這種決定的委員會實際上根本就不開會或很少開會，受決定影響的人也不到委員會聽審，不進行公開的抗辯程序，也不做出(或發給受決定影響的人)正式合理的裁決。因此，這種決策程序完全缺乏透明度。此外，對決定的追究常常在拘留所的刑期服完之後才會予以考慮。
因此，工作組的結論是，對送交勞動教養的決定不存在有效的司法審查。
聯合國實地考察報告摘要:
( 七 )剝奪精神病人的自由
工作組特別關切地審查了剝奪精神病人或殘疾人自由的案件。由於這種特別關切，工作組便利用訪問中國的機會瞭解了這一方面的法律制度和做法。目前的法律制度可以概括如下。
國家一級沒有統一的立法對強制收容於精神病院做出規定。一些省和自治區制定了一些規定，但各省之間的規定不盡相同，缺乏一致性。
對於違背病人意志將其收容於精神病院從而剝奪其自由以及將其釋放與否而言，其決定權似乎掌握在精神病院聘用的精神病醫生手中。不存在一個獨立的外部機構對這種決定提出異議的真正渠道。
對於心智下降或由於其精神狀態而不須負責任的犯罪人來說，公安機關(內務部)在全國範圍內開設了約23 家精神病院。在案件送交法院之前，是把犯罪嫌疑人送到這些機構還是釋放他們，完全由公安局做出決定，病人得不到有效的救濟手段。
工作組認為，中國關於把精神病人收容於精神病院而不允許離開的制度應該看作是一種剝奪自由，因為這一制度缺乏防止任意性和濫用的必要保障。之所以一直有人針對中國政府提出批評，稱其精神病院是用來威脅和懲罰不同政見者的，其原因之一就是缺乏透明度。工作組認為，按照國際法和國際標準對有關剝奪所謂的精神病人自由的法律和做法進行審查，是符合中國政府的最大利益的。上文已強調指出，國際法要求出於任何原因包括健康原因而被剝奪自由的任何人都可以在法院對拘留的合法性提出異議。
工作組訪問團瞭解到，有關精神病的法律草案在這一方面的規定令人。該法律如獲得通過，將對全國範圍內違背精神病人意志將其送進精神病院的做法做出統一的規定。此外，由於被懷疑得了精神病而住院的病人必須立即由兩名精神病醫生進行檢查。只有在兩名醫生都認為把該病人送進精神病院不僅絕對有必要而且符合病人或社會利益的情況下，才可以做出強制收容和治療的決定。在被收容之後，合格的精神病醫生應該定期評估病人的精神狀況，如果其精神狀況不需要進一步的治療，或不必繼續留在精神病院，應立即讓病人出院。
工作組認為，通過新的關於精神病的法律將是向前邁進的一個步驟。然而，就剝奪病人自由的合法性而言，如果病人要求對此進行司法審查，就應該進行這種審查
聯合國實地考察報告摘要:
( 八 )關注領域
工作組上次報告中提出的建議一項也沒有得到落實。刑法沒有對「危害國家安全」一詞加以界定，沒有採取立法措施來明確豁免那些和平行使《世界人權宣言》所保障的權利的人的刑事責任，對於送交勞教的程序也沒有設置任何實際的司法控制。
有關司法剝奪自由的規則和做法不符合國際法和國際標準。警方未經司法批准羈押犯罪嫌疑人的時間太長，在偵查期間負責批准逮捕的檢察官的地位不符合有關經法律授權行使司法權力的官員的要求。此外，由於檢察院是刑事訴訟的一方當事人，因此在決定逮捕事項時缺乏必要的公正性。
對於行政拘留包括以勞動教養和精神病收容為目的的拘留來說，不存在任何真正的提出異議的權利。對送交勞動教養提出異議的途徑不符合國際法的要求。
由於沒有任何法律對「國家機密」加以明確界定，工作組對於案件涉及國家安全時公安部門、監獄行政當局或檢察院頒布的規定限制辯護權的情況表示擔心。
( 九 )建 議
本著協助中國改進保護人民不被任意拘留的制度的目的，工作組特提出以下建議：
(a) 應該重新審議有關刑事拘留的法律。要麼對授權做出逮捕決定的檢察院賦予必要的獨立性，以便符合經法律授權行使司法權力的官員的標準，要麼把下令或批准逮捕的權力從檢察院轉移到法院；
(b) 在所有以行政手段剝奪自由的案件中，應當承認向法院提出異議的有效的權利、拘留的合法性和由律師代理的權利；
(c) 工作組認為以下各點是達到國際標準的最低要求：
(一) 對所有引起勞教的行為，都應該依法做出明確規定；
(二) 依法規定並就每一案件認真落實正當程序要求，如有關人士本人親自來到主管機關並由其聽審、對送交勞動教養的決定提出辯駁的機會、由律師代理的權利、對不利的決定提出上訴的權利，等等；
(三) 如當事人提出要求，法庭應該切實地審查其案件；
(四) 應大幅度縮短勞動教養的時間；
(五) 決不能用勞動教養制度來懲罰和平表達意見或信仰的人；
(d) 應當依法嚴格規定違背當事人意志接納和強制收容據稱患有精神病的人或戒毒的人的條件。考慮到精神病患者的狀況十分脆弱，這樣的法律應當訂有防止任意性的有效保障措施。應當授權法院根據請求審查違背當事人意志將人送進精神病院的行為的合法性以及必要性；
(e) 被指控的人常常援引其言論、宗教或信仰自由、結社或集會自由或參與從事國家公共事務的權利，作為他們行為和免於刑事責任的法律依據。工作組因此建議，對這一問題應優先考慮與之相關的利益衝突問題，應當在認真考慮所有相關的情況之後做出決定，同時對個人的權利問題給予應有的重視。刑事立法中諸如「擾亂社會秩序」、「危害國家安全」、「破壞國家的統一和完整」、「破壞公共秩序」、「影響國家安全」等種種具有模糊性、不準確性或總括性內容的定義，不應該用來懲罰和平表達《公民權利和政治權利國際公約》賦予所有人的權利和自由的行為。
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