美国总统川普（图片来源：ROBERTO SCHMIDT/AFP via Getty Images)
2月21日，美国总统川普(特朗普)签署《美国优先投资政策备忘录》（America First Investment Policy，以下简称《备忘录》），重点针对中国对美的各种投资，要点是美国优先、限制中国并在重要经济领域对抗中国。可以说，这是从川普1.0以来延续至今对中美投资关系限制的集大成。这对在高新技术上仍然高度依赖美国的中国来说，当然是个沉重打击。
《备忘录》堵绝中国获取美国技术资金的通道
备忘录第1部分《原则和目标》直接点名中国，自从2019年开打贸易战、世界产业链重组以来中国采取的所有变通方式全在限制之内：“某些外国对手，包括中华人民共和国(PRC)，系统地指导和促进对美国公司和资产的投资，以获取尖端技术、知识产权和战略产业的影响力。PRC以各种方式推行这些战略，既有明显的，也有隐蔽的，而且往往是通过第三国的合作公司或投资基金。其中包括：发起针对中国强迫技术转让、不公平许可及知识产权政策的301条款调查；宣布司法部中国计划，以识别和起诉商业机密窃取、黑客攻击和经济间谍活动；……”
其中提到与中国的投资对等原则：“经济安全就是国家安全。PRC不允许美国公司接管其关键基础设施，美国也不应该允许PRC接管美国关键基础设施。与PRC有关联的投资者瞄准的是美国技术、食品供应、农田、矿产、自然资源、港口和航运码头等王牌资产。”
对中国投资美国的限制几乎无所不包：“美国将使用所有必要的法律手段，包括美国外国投资委员会(CFIUS)，限制与中国有关联的人士投资美国技术、关键基础设施、医疗保健、农业、能源、原材料或其他战略部门。”
值得关注的是，备忘录不仅限制中国对美投资，还可能通过环境审查等措施进一步加大中国资本进入美国的难度，这将减少中国企业在美国资本市场（如纳斯达克）的融资机会。
就以本总统令提到的“保护美国敏感设施附近的农田与房地产”来说，约在十余年前，美国就已经开始注意这一较特殊的中国投资方向并采取措施加以限制。我曾在《中国“寻找粮食”与美国“农地安全”的碰撞》一文中分析过美国为何将中国大量购买农地上升到国家安全这个层面来认识。此后这种审查日趋严厉，据《华尔街日报》2024年11月2日的报道《美国扩大对军事基地附近房地产交易的国安审查》，美国财政部从当年7月开始对此进行审查，并于11月初宣布新规定，将由美国外国投资委员会(简称CFIUS)审查在40个指定设施1英里范围内以及其他27个设施100英里范围内的房地产销售。截止到2024年12月中旬，40个州出台了215个议案，要限制外国实体在美国拥有土地，其中164个禁止或者限制中国公民购买或拥有某种形式的地产。
严格限制美国资本对华投资
《备忘录》第一节重点是限制中国对美投资，第二节“政策”的J条款中则对美国对华投资进行限制：“此次审查将以2020年和2021年采取的措施为基础，并考虑对美国在中国半导体、人工智能、量子、生物技术、高超音速、航空航天、先进制造、定向能等领域的投资实施新的或扩大的限制，以及中国国家军民融合战略所涉及的其他领域”。美国资本习惯性地绕道投资中国被该条款预先堵死：“作为审查的一部分，本政府将考虑对私募股权、风险投资、绿地投资、企业扩张和公开交易证券投资等投资类型实施限制，投资来源包括养老基金、大学捐赠基金和其他有限合伙人投资者。美国大学早就应该停止通过投资决策支持外国对手，就像它们也应该停止向恐怖主义支持者提供大学入学资格一样。”
也就是说，美国所有类型的资本，如果今后要去中国投资，基本都在限制之列，至于投资的行业限制，则在J条款中说得很清楚了。
美中两国间直接投资形势雪上加霜
自1980年代开始至2019年，美中经济关系40年内建立了三个层面的关系：互为第一或第二大贸易伙伴、互为投资第一或第二大国、金融领域多层次合作。金融领域因为中国拒绝全面开放，只允许外国银行在中国开办有限的业务，从来是有限合作；美中贸易与相互投资自2019年美中贸易战以来均呈下降趋势，但贸易领域因为双方各有依赖与利益关切，下降较少，直到2024年，美国还是中国第三大贸易伙伴，居东盟与欧盟之后，但双方贸易总量下降不多，中国海关统计数据显示，2018年中美双边贸易额为6335.2亿美元、中国顺差为3233.3亿美元；2024年中美双边贸易额为6882.8亿美元、中国顺差为3610亿美元——中国1万亿美元左右的贸易顺差中，约有三分之一强来自美国。
但中美互相的直接投资急剧萎缩。据Statista的数据，中国对美直接投资已从2019年的388亿美元高峰开始逐年下降，到2023年已降至280亿美元，当年外国对美直接投资总额2270亿美元，中国投资仅占12.3%。
美国对华投资也在下降。据中国商务部统计，2020年美国对华直接投资为87亿美元，占当年中国外国在华直接投资1630亿美元的5.3%。2023年，流入中国的年度外国直接投资总额约为1891.3亿美元，仅有1.8%的大约34亿美元来自美国，与2019年的140亿美元相比，下降了75.7%。
《备忘录》出台之后，两国间直接投资将会急剧下降。
《备忘录》切断了中国获取美国尖端技术的渠道
毫无疑问，川普总统这份《备忘录》，将对中国科技发展和产业升级产生多方面的深远影响。
首先，缺乏外部技术输入可能减缓中国在高端制造业和前沿科技的进展。美国是全球科技研发的领导者，川普备忘录针对的领域，如技术、医疗保健、能源等，正是中国近年来通过海外投资快速升级的关键产业。限制中国资本进入将减少中国研究人员接触尖端技术的机会，导致中国企业面临技术瓶颈。目前，中国在半导体、AI算法和高精度制造设备等领域，均高度依赖美国的技术生态系统。《备忘录》的相关规定，其实就是切断中国企业通过并购或直接投资获取美国尖端技术和知识产权的管道，延缓了中国借道而达成的技术创新，在这些领域内的短期创新受挫。中国当然也可以这样安慰自己：这种外部压力可能促使国家和企业集中资源，加速“自主创新”战略的实施。但加大研发的成本投入却是必定的。
其次，美国的做法会起示范效应。《备忘录》将中国描述为“系统性指导和促进对美国资产投资以获取技术”的国家，这必然强化欧盟、日本、韩国等国对中国的警惕情绪。如果它们效仿美国，加强对中国投资的审查，则将进一步减少中国企业在全球技术合作和技术转移过程中的机会，其结果是延缓中国产业升级，进一步削弱中国在全球价值链中的地位。
美国现在负债将近35万亿美元，在政治、经济以及各种社会矛盾的尖锐冲突中上任的川普总统必须以解决内务为优先事项，《备忘录》展示的就是这四年中美关系的基调：有限合作、高度防范、关键领域竞争。美国国务卿卢比奥日前公开发言说明了美国的现实考量：中国是一个全球大国，是世界第二大经济体，军事实力迅速增长，华盛顿必须与北京建立关系；但美国不会活在一个依赖中国的世界，以及由中国主宰的印太——这些，符合我在大选前对川普当选总统之后对华政策的预判。
